Análisis de coyuntura del Centro Bonó: un presupuesto nacional socialmente hipotecado

El presupuesto nacional para el año 2017 cuenta con ingresos limitados, registra un gasto social e institucional estrangulado por el peso de la deuda pública, constriñe la inversión de capital y muestra preocupantes déficits de transparencia. Dadas estas hipotecas, la calidad del gasto público tendrá pocas perspectivas de mejora para el año entrante.

Santo Domingo, 5 de noviembre de 2016. “Los constreñimientos fiscales de 2016, sumados a un aumento vegetativo poco transparente, nos llevan a dudar que el Presupuesto Nacional sea un instrumento eficaz para el desarrollo social en el año 2017.  Esto refleja una economía de alto crecimiento que no genera empleos suficientes ni salarios decentes, y de una finanzas públicas en vías de colapsar, si el país no se aboca a un pacto fiscal e institucional que nos permita salir de la resaca electoral”. Así caracterizó Roque Féliz, vocero de incidencia del Centro Bonó, las perspectivas del presupuesto nacional para el año 2017.

El proyecto de presupuesto 2017 muestra progresos de forma en la estructuración y organización de la información; pero se mantiene atrapado en una serie de restricciones. Hay problemas de fondo, como la cantidad de los ingresos, la calidad del gasto y la inercia en el diseño, que condicionan la asignación eficiente de los recursos. Féliz entiende que existen condicionantes económicas y políticas que impiden incrementar con equidad el ingreso tributario y mejorar la calidad del gasto. Entre los escollos a superar se encuentran la transparencia, el financiamiento y la desconcentración territorial.

El Centro Bonó señala como positivo que se mantenga el intento de armonizar las prioridades establecidas en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público con el presupuesto nacional, conforme lo establece la Ley 1-12 de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. Saluda que se hayan definido 37 programas y proyectos con financiamiento protegido en 8 Ministerios, la mayoría de ellos vinculados a salud, educación, seguridad, micro crédito rural y a MIPYMES, y asistencial social. Pero advierte que la gestión del presupuesto por resultados ha sido hasta ahora una herramienta metodológica muy poco eficaz. Todavía existen obstáculos estructurales que no permiten que este método se aplique en el país. Institucionalmente prevalecen prácticas como las nóminas fantasmas y supernumerarias, la duplicidad de agencias oficiales con las mismas funciones, y paquetes de clientelismo político, que desvanecen cualquier intento serio de planificar el gasto con calidad y eficiencia.

El Centro Bonó considera que la poca prioridad asignada a la inversión de capital no es coherente con el propósito de aumentar la producción e incrementar el patrimonio público, aspectos que normalmente tienen un mayor efecto multiplicador en la economía. En ese sentido, resulta poco lógico mantener vigentes magnitudes y prácticas de gastos corrientes de baja calidad en detrimento de aumentos y mejoras en el gasto de capital.  El presupuesto 2017 establece un gasto de capital de menos de RD$98,029 millones, equivalente al 2.9% del PIB. El monto es insuficiente para dinamizar la producción, estimular los mercados, fomentar empleos e incrementar razonablemente el patrimonio del Estado.

El presupuesto de 2017 se proyecta, incluyendo gastos y aplicaciones financieras, en RD$752,981.7 millones, unos RD$52,743.9 millones más que el año pasado. Esto incluye RD$640,719 millones para el gobierno central, RD$81,651 millones para los 59 organismos descentralizados y autónomos no financieros, y RD$30,611 millones de las 6 instituciones públicas de la seguridad social. Al gobierno central se asignaría el 85.1% del presupuestado, y a los otros sectores el 10.8% y el 4.1%, respectivamente. En conjunto, el total de gastos y aplicaciones financieras del sector público no financiero equivale a cerca del 21% del PIB proyectado para 2017. Es decir, una quinta parte de la economía está directamente ligada a las finanzas públicas y tiene un peso importante en los mercados.

En el presupuesto de 2017 se mantienen tres inercias históricas: el centralismo, la inequidad en la inversión territorial y el incumplimiento del tope presupuestario municipal. Se vuelve a desconocer la ley 176-07 que dispone que el 10% de los ingresos internos del presupuesto nacional sean asignados a los gobiernos municipales. El proyecto de presupuesto 2017 asigna a los ayuntamientos RD$16 mil millones, lo que equivale a un 2.9% de los ingresos internos, ignorando el artículo 204 de la Constitución. Esta práctica en nada contribuye a la descentralización democrática del país, tan necesaria para una institucionalidad que corrija el centralismo presidencialista que las generaciones post-trujillistas han querido superar.

El presupuesto para programas de viviendas de interés social también ha sido constreñido. La asignación prevista para el Instituto Nacional de la Vivienda (INVI), instancia que se enfoca en viviendas de interés social, fue recortada en un 26%, pasando de RD$677 millones en 2016 a un poco más de RD$505.4 millones en el 2017. En el presupuesto 2017 se pone de manifiesto que todavía persiste una dispersión institucional en las agencias públicas que ejecutan funciones de vivienda, incluyendo el INAVI y los ministerios de Obras Públicas y Administrativo de la Presidencia. La inversión general en viviendas es baja, de unos RD$1,520 millones, lo que representa el 0.04% del PIB estimado para el 2017.

El monto de los intereses de la deuda pública es una carga muy pesada y es uno de los mayores desafíos que tiene el Estado en materia presupuestaria. Unos RD$114,865 millones se destinarán al pago de intereses y comisiones de la deuda pública; equivalente a un 3.2% del PIB. En el presupuesto de 2017 se asignarán unos RD$17 mil millones más que en el 2016. Esto consumirá cerca del 22% de los ingresos fiscales contemplados en el presupuesto; es decir, un poco más que la quinta parte de los ingresos.

Para el 2017 hay una partida de RD$1,950 millones para incrementos en el salario promedio de los policías. Aunque es muy positivo este incremento para el 2017, no resulta suficiente. Un incremento salarial puntual no se traducirá en una mejora significativa de las condiciones de vida de los policías ni de su desempeño público. Será necesario además profundizar la reforma policial de forma integral, incluyendo su profesionalización y profilaxis.

El presupuesto 2017 se enfrenta al desafío de aumentar los ingresos tributarios sin recurrir a cambios en las tasas y en las figuras tributarias existentes, así como adelantar la transferencia a la Tesorería de los recursos que manejan instituciones como INDOTEL, quien deberá transferir el 50% de los ingresos captados como Contribución al Desarrollo de las Comunicaciones.

Basados en la normativa existente, las agencias recaudadoras del Estado se han propuesto incrementar los ingresos mejorando los controles que permitan reducir la evasión y la elusión tributaria. Muchas de estas medidas son correctas y tienen un carácter progresivo que debe ser comprendido por la población, como es el caso de la aplicación del 10% a los dividendos que distribuyen las empresas de zona franca y vincular el costo de la placa al precio de los vehículos.

También es positivo que se revise el esquema del régimen de incentivos de PROINDUSTRIA, a fin de evitar, que las facilidades brindadas a pequeñas y medianas industrias, retardándoles el cobro de ITBIS a las importaciones de insumos y maquinarias, esté siendo aprovechado por empresarios incautos que procuran evadir el pago de la totalidad del impuesto haciendo declaraciones subestimadas a la DGII. Las finanzas públicas necesitan un adecuado flujo de efectivo para el desarrollo de los programas sociales y es correcto revisar aquellas prácticas que afecten el flujo de caja de la Tesorería Nacional; pero hay que tener cuidado en no desfigurar esquemas razonables de incentivos para las PYMES industriales por llamar al orden a grandes empresas industriales que usufructúan los incentivos de PROINDUSTRIA.

Desafortunadamente, el proyecto de presupuesto 2017 deja de lado los compromisos instituciones con la protección presupuestaria de varios poderes y funciones públicas, particularmente del Poder Judicial y el Ministerio Público, de los gobiernos municipales, la UASD y el Consejo Nacional de la Niñez. Estos actores requieren de un apoyo financiero sustantivo para cumplir su misión, y el gobierno, en vez de abocarse a discutir una reforma fiscal integral abalada por un pacto fiscal que le permita efectivamente mejorar el sostenimiento financiero de estas instituciones y la calidad de sus funciones públicas. Por ejemplo, el poder judicial ha solicitado 14,000 millones para el año 2017, y en el presupuesto apenas se le asignan RD$6,872.2 millones, menos del 50% de lo solicitado y muy por debajo de lo que le pre-asigna la ley de autonomía del poder judicial.

Con limitaciones presupuestarias hay poco espacio para innovaciones sociales profundas. Desafortunadamente, señales presupuestarias como el aumento extraordinario de las transferencias corrientes en un año electoral nos indican que los compromisos con el clientelismo y las cuotas políticas son más fuertes que los compromisos con las necesidades demográficas y el desarrollo inclusivo y sostenible.  Los ciudadanos tenemos que seguir organizándonos y desafiando la lógica política que se resiste a los cambios que necesitamos alcanzar.

Lograr el pacto fiscal se hace imperativo. Para ello, el gobierno deberá aumentar la confianza institucional, pues en los últimos años su forma de gastar y perseguir la corrupción no concitan el apoyo que se requiere para negociar aumentos en la presión tributaria.

Hay que reconocer que las perspectivas fiscales no son buenas: gasto público y crecimiento económico con base en endeudamiento tiene sus límites y sus riesgos.

7 noviembre 2016 |

Los comentarios están cerrados.